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Vinculación del Planeamiento Estratégico y Presupuesto en el Sector Público

August 15, 2016

Una de las Comisiones [1] más “peleadas” en el Congreso de la República fue la de presupuesto, un reflejo más que en el país pareciera que al final de cuenta lo único que interesa es la asignación del presupuesto, porque de lo contrario todo será ilusión. Recordar que el presupuesto es preparado por el Poder Ejecutivo; y aprobado y fiscalizado por el Poder Legislativo [2], ahí la importancia de quien preside dicha Comisión en el Congreso.

Además, el ente rector del Sistema Nacional de Presupuesto Público, que es uno de los sistemas administrativos [3], es la Dirección General de Presupuesto Público, dependiente del Vice Ministerio de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas, sí, el MEF.

Entonces, ¿cómo es el proceso de asignación del presupuesto público? Para explicar cómo evolucionó dicho proceso usaremos el siguiente ejemplo: si queremos lograr que los niños desarrollen sus potencialidades (impacto), una de los temas que necesitamos es incrementar la nutrición infantil (resultado), para ello se necesitará que los niños reciban sus vacunas completas de manera oportuna, reciban los suplementos nutricionales adecuados, etc. (productos); y siguiendo la secuencia se necesitará realizar las actividades necesarias (procesos) para que se disponga en los establecimientos de salud las vacunas rotavirus, las vacunas neumococo, los suplementos correspondientes, se cuente con las enfermeras, etc. (recursos). Por lo tanto, de manera simplificada, tenemos definido el modelo conocido como Cadena de Valor Público [4]: recursos – procesos – productos – resultados – impactos.

cvp

Es así que la asignación del presupuesto evolucionó de una lógica de recursos o insumos (asignación en función del personal, vacunas, etc.) a una lógica de resultados (Presupuesto por Resultados – PpR, impulsado en el Perú desde el 2007 [5], donde la asignación del presupuesto toma en cuenta los cambios que se quieren lograr en el ciudadano y su entorno – los resultados: mejorar la nutrición infantil, reducir la anemia, etc.). Uno de los instrumentos principales del Presupuesto por Resultados – PpR son los Programas Presupuestales [6] donde se identifican las distintas cadenas de valor público, además de basarse dicha causalidad en evidencia.

Sin embargo, considero que otra vez el instrumento (Programas Presupuestales) se convirtió en un fin en sí mismo, a la fecha tenemos 90 Programas Presupuestales (¡90 cadenas de valor público!) que representan el 62% del presupuesto público, peor aún llegué a encontrar entidades que realizan al año más de mil modificaciones presupuestarias, y en el extremo un Ministerio que realiza más de cuatro mil modificaciones presupuestarias al año, entonces vale recordar la cita que Anibal Sotelo [4] realiza de Hannah Arendt “todos los procesos tienden a volverse automáticos y rara vez ocurren disrupciones que cambien dichos procesos … Todo cambio en este terreno no provendrá del refinamiento de los instrumentos, sino de la arena de la política”

Por otro lado, el proceso de Planeamiento Estratégico, también ha evolucionado y ahora incluye el enfoque de resultados, el cual está impulsándose en el Perú desde el 2014 [7], y para que se vincule con el presupuesto, ambos sistemas deben de trabajar sobre la misma Cadena de Valor Público, que además servirá también como “lenguaje común” para vincular con los otros sistemas [3].

Pero, los proceso de Planeamiento Estratégico, más allá de identificar la Cadena de Valor Público – a partir de los impactos y resultados (fines) y luego los productos, actividades, (medios)- nos debe permitir recuperar la capacidad “política-estratégica” en el Estado, es decir la capacidad que nos permita manejar situaciones complejas, conflictivas e inciertas [4] y más en un entorno descentralizado (para abordar estos temas nos ayudarán los instrumentos como la Prospectiva, como los Centros de Gobierno, los Delivery Unit, Cibernética, etc., y todo aquel instrumento del “mundo” de los Sistemas, pero otra vez son medios y no fines en sí mismo).

En esta recuperación de la capacidad “política-estratégica” debemos usar los ya creados mecanismos de coordinación interinstitucional [8], ejemplo de ello es lo realizado en el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) con los “Lineamientos para la Gestión Articulada Intersectorial e Intergubernamental orientada a Promover el Desarrollo Infantil Temprano”; o evaluar por ejemplo la propuesta del Ing. Amado Yataco, de fusionar el Ministerio de Agricultura y Riego, el Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de Producción (Pesquería), y el Ministerio de Ambiente en uno solo, en el Ministerio de Recursos Naturales y del Ambiente – MIRNA, etc.

Lo interesante es que la nueva gestión de PPK ya estableció seis “grandes” prioridades [9], las cuales son el punto de partida para precisar las cadenas de valor público (con un enfoque de resultados), pero más importante es recuperar esa capacidad “política-estratégica” que es lo que en los procesos de Planeamiento Estratégico debería buscarse, mas que terminar en un documento, obviamente esta labor es un gran reto.

Por lo tanto, en una próxima “pelea” por Comisiones en el Congreso, espero que todos quieran presidir la Comisión de Planeamiento Estratégicos (aún no se crea, pero cual fuera el nombre que vea los aspectos conversados aquí y solo basta mirar a nuestros vecinos, Chile, donde en su parlamento existe una Comisión de Desafíos del Futuro…).

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[1] Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya función principal es el seguimiento y fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales y, en particular, de los sectores que componen la Administración Pública. http://www.congreso.gob.pe/index.php?K=38

[2] Es aprobado a través de la Ley de Presupuesto del Sector Público y publicado en el Diario Oficial El Peruano antes del inicio del respectivo año fiscal.

[3] Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional están referidos a las siguientes materias: 1. Gestión de Recursos Humanos 2. Abastecimiento 3. Presupuesto Público 4. Tesorería 5. Endeudamiento Público 6. Contabilidad 7. Inversión Pública 8. Planeamiento Estratégico 9. Defensa Judicial del Estado 10. Control. 11. Modernización de la gestión pública. Art 46 LOPE, Ley Nº 29158

[4] Conocido también como cadena de resultados, recomiendo para mayor detalle revisar el siguiente documento sobre la cadena de valor público https://goo.gl/upyc5I

[5] El Presupuesto por Resultados (PpR) se rige por la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto

[6] Los otros instrumentos del Presupuesto por Resultados (PpR) son: las acciones de Seguimiento del desempeño sobre la base de indicadores, las Evaluaciones Independientes, y los Incentivos a la gestión.

[7] El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, es también un sistema administrativo cuyo ente rector es el CEPLAN y el proceso se rige por la Directiva N°001-2014-CEPLAN emitida en abril del 2014.

[8] La “Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública” establece que los mecanismos de coordinación y cooperación se expresan en dos ejes de relación interinstitucional: Vertical (entre entidades de distintos niveles de gobierno, nacional, regional y local) y Horizontal (entre entidades de un mismo nivel de gobierno, en el nivel nacional entre sectores, y a nivel descentralizado, entre gobiernos regionales y locales)

[9] 1) agua y desagüe para todos los peruanos 2) educación pública de calidad 3) servicio de salud pública sensible al enfermo 4) formalizar el país 5) construir infraestructura para el desarrollo 6) liberar a nuestra patria de la corrupción, de la discriminación, de la inseguridad y del delito.

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