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Vinculación del Planeamiento Estratégico y Presupuesto en el Sector Público

Una de las Comisiones [1] más “peleadas” en el Congreso de la República fue la de presupuesto, un reflejo más que en el país pareciera que al final de cuenta lo único que interesa es la asignación del presupuesto, porque de lo contrario todo será ilusión. Recordar que el presupuesto es preparado por el Poder Ejecutivo; y aprobado y fiscalizado por el Poder Legislativo [2], ahí la importancia de quien preside dicha Comisión en el Congreso.

Además, el ente rector del Sistema Nacional de Presupuesto Público, que es uno de los sistemas administrativos [3], es la Dirección General de Presupuesto Público, dependiente del Vice Ministerio de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas, sí, el MEF.

Entonces, ¿cómo es el proceso de asignación del presupuesto público? Para explicar cómo evolucionó dicho proceso usaremos el siguiente ejemplo: si queremos lograr que los niños desarrollen sus potencialidades (impacto), una de los temas que necesitamos es incrementar la nutrición infantil (resultado), para ello se necesitará que los niños reciban sus vacunas completas de manera oportuna, reciban los suplementos nutricionales adecuados, etc. (productos); y siguiendo la secuencia se necesitará realizar las actividades necesarias (procesos) para que se disponga en los establecimientos de salud las vacunas rotavirus, las vacunas neumococo, los suplementos correspondientes, se cuente con las enfermeras, etc. (recursos). Por lo tanto, de manera simplificada, tenemos definido el modelo conocido como Cadena de Valor Público [4]: recursos – procesos – productos – resultados – impactos.

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Es así que la asignación del presupuesto evolucionó de una lógica de recursos o insumos (asignación en función del personal, vacunas, etc.) a una lógica de resultados (Presupuesto por Resultados – PpR, impulsado en el Perú desde el 2007 [5], donde la asignación del presupuesto toma en cuenta los cambios que se quieren lograr en el ciudadano y su entorno – los resultados: mejorar la nutrición infantil, reducir la anemia, etc.). Uno de los instrumentos principales del Presupuesto por Resultados – PpR son los Programas Presupuestales [6] donde se identifican las distintas cadenas de valor público, además de basarse dicha causalidad en evidencia.

Sin embargo, considero que otra vez el instrumento (Programas Presupuestales) se convirtió en un fin en sí mismo, a la fecha tenemos 90 Programas Presupuestales (¡90 cadenas de valor público!) que representan el 62% del presupuesto público, peor aún llegué a encontrar entidades que realizan al año más de mil modificaciones presupuestarias, y en el extremo un Ministerio que realiza más de cuatro mil modificaciones presupuestarias al año, entonces vale recordar la cita que Anibal Sotelo [4] realiza de Hannah Arendt “todos los procesos tienden a volverse automáticos y rara vez ocurren disrupciones que cambien dichos procesos … Todo cambio en este terreno no provendrá del refinamiento de los instrumentos, sino de la arena de la política”

Por otro lado, el proceso de Planeamiento Estratégico, también ha evolucionado y ahora incluye el enfoque de resultados, el cual está impulsándose en el Perú desde el 2014 [7], y para que se vincule con el presupuesto, ambos sistemas deben de trabajar sobre la misma Cadena de Valor Público, que además servirá también como “lenguaje común” para vincular con los otros sistemas [3].

Pero, los proceso de Planeamiento Estratégico, más allá de identificar la Cadena de Valor Público – a partir de los impactos y resultados (fines) y luego los productos, actividades, (medios)- nos debe permitir recuperar la capacidad “política-estratégica” en el Estado, es decir la capacidad que nos permita manejar situaciones complejas, conflictivas e inciertas [4] y más en un entorno descentralizado (para abordar estos temas nos ayudarán los instrumentos como la Prospectiva, como los Centros de Gobierno, los Delivery Unit, Cibernética, etc., y todo aquel instrumento del “mundo” de los Sistemas, pero otra vez son medios y no fines en sí mismo).

En esta recuperación de la capacidad “política-estratégica” debemos usar los ya creados mecanismos de coordinación interinstitucional [8], ejemplo de ello es lo realizado en el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) con los “Lineamientos para la Gestión Articulada Intersectorial e Intergubernamental orientada a Promover el Desarrollo Infantil Temprano”; o evaluar por ejemplo la propuesta del Ing. Amado Yataco, de fusionar el Ministerio de Agricultura y Riego, el Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de Producción (Pesquería), y el Ministerio de Ambiente en uno solo, en el Ministerio de Recursos Naturales y del Ambiente – MIRNA, etc.

Lo interesante es que la nueva gestión de PPK ya estableció seis “grandes” prioridades [9], las cuales son el punto de partida para precisar las cadenas de valor público (con un enfoque de resultados), pero más importante es recuperar esa capacidad “política-estratégica” que es lo que en los procesos de Planeamiento Estratégico debería buscarse, mas que terminar en un documento, obviamente esta labor es un gran reto.

Por lo tanto, en una próxima “pelea” por Comisiones en el Congreso, espero que todos quieran presidir la Comisión de Planeamiento Estratégicos (aún no se crea, pero cual fuera el nombre que vea los aspectos conversados aquí y solo basta mirar a nuestros vecinos, Chile, donde en su parlamento existe una Comisión de Desafíos del Futuro…).

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[1] Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya función principal es el seguimiento y fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales y, en particular, de los sectores que componen la Administración Pública. http://www.congreso.gob.pe/index.php?K=38

[2] Es aprobado a través de la Ley de Presupuesto del Sector Público y publicado en el Diario Oficial El Peruano antes del inicio del respectivo año fiscal.

[3] Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional están referidos a las siguientes materias: 1. Gestión de Recursos Humanos 2. Abastecimiento 3. Presupuesto Público 4. Tesorería 5. Endeudamiento Público 6. Contabilidad 7. Inversión Pública 8. Planeamiento Estratégico 9. Defensa Judicial del Estado 10. Control. 11. Modernización de la gestión pública. Art 46 LOPE, Ley Nº 29158

[4] Conocido también como cadena de resultados, recomiendo para mayor detalle revisar el siguiente documento sobre la cadena de valor público https://goo.gl/upyc5I

[5] El Presupuesto por Resultados (PpR) se rige por la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto

[6] Los otros instrumentos del Presupuesto por Resultados (PpR) son: las acciones de Seguimiento del desempeño sobre la base de indicadores, las Evaluaciones Independientes, y los Incentivos a la gestión.

[7] El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, es también un sistema administrativo cuyo ente rector es el CEPLAN y el proceso se rige por la Directiva N°001-2014-CEPLAN emitida en abril del 2014.

[8] La “Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública” establece que los mecanismos de coordinación y cooperación se expresan en dos ejes de relación interinstitucional: Vertical (entre entidades de distintos niveles de gobierno, nacional, regional y local) y Horizontal (entre entidades de un mismo nivel de gobierno, en el nivel nacional entre sectores, y a nivel descentralizado, entre gobiernos regionales y locales)

[9] 1) agua y desagüe para todos los peruanos 2) educación pública de calidad 3) servicio de salud pública sensible al enfermo 4) formalizar el país 5) construir infraestructura para el desarrollo 6) liberar a nuestra patria de la corrupción, de la discriminación, de la inseguridad y del delito.

Preparándonos para el Bicentenario recordando el Centenario del Perú

Una vez escuché algo como “Cuanto mayor largo plazo quieres analizar en el futuro, entonces mayor largo plazo tienes que analizar en la historia”, es así que hoy celebramos 195 años de la Independencia del Perú y estamos a solo 5 años de conmemorar el Bicentenario (2021), pero te preguntaste alguna vez ¿Cómo se celebró el Centenario (1921)?…

Por lo tanto, no dejes de visitar la muestra única que se expone en el Centro Cultural Ccori Wasi* “1921, Los cimientos del Perú contemporáneo”, y felicitar a Harry Orsos por promover y colaborar en la realización de esta muestra, y como mencionan en el guión museográfico que me compartieron, “… En el Perú la fecha principal coincidirá con el cambio de gobierno presidencial, pero será el que asuma el 2016 (PPK) quien tenga a su cargo la organización de los actos, certámenes, exposiciones y debates que se realicen en festejo a este magno aniversario patrio… En ese sentido, organizar una exposición que reseñe la situación del país en el primer centenario de la república, de cómo se celebró dicho acontecimiento y de las personas que conformaron la llamada generación del centenario, podrá ayudar a la población a la necesaria reflexión, y dará una señal al nuevo gobierno para la organización, con la debida anticipación…”

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Solo para recordar algunos datos del Perú de hoy con el Perú de 1921.
– La población era de 4.6 millones, ahora somos más de 30 millones.
– La esperanza de vida era de menos de 50 años, ahora más de 70 años.
– La cantidad de Ministerios era de 7, ahora son 19
– …

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Entonces queda pendiente una muestra del Perú al 2021, 2030, 2050,… FELICES FIESTAS PATRIAS ¡

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* Galería de Artes Visuales del Centro Cultural Ccori Wasi de la Universidad Ricardo Palma.
Lugar: Av. Arequipa 5198, Miraflores.
Temporada: del 8 al 31 de julio.

Hacia una gestión estratégica en el Sector Energía y Minas

El primer gran reto del nuevo Ministro de Energía y Minas será de precisar el rumbo hacia dónde debe ir el sector, la definición de esta dirección tiene que ser aceptado por la mayoría de los actores involucrados, y por lo que ya conocemos, este es el sector con la mayor carga de conflictos, porque justamente las decisiones que se toman influyen en los territorios y en otros sectores.

Por lo tanto, el nuevo Ministro necesitará el respaldo del Presidente y el apoyo de todo el gabinete para liderar la “formulación” de esta dirección estratégica*, que más que buscar viabilidad técnica se tendrá que buscar la viabilidad política.

En este camino es donde el proceso de Planeamiento Estratégico y más si parte de un Análisis Prospectivo juega un rol clave, ya que es el que debe generar información para la toma de decisiones y una de esas decisiones es definir la dirección estratégica del sector.

La buena noticia es que la semana pasada, en el marco de la Directiva N°001-2014-CEPLAN, el Ministerio de Energía y Minas aprobó mediante la Resolución Ministerial Nº 297-2016-MEM/DM los documentos Prospectivos de Minería y de Energía, en base a los cuales se realizó el “Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) del Sector de Energía y Minas” que también se aprobó con dicha resolución**

Entonces, más importante que el documento es el proceso desarrollado, en el cual el solo razonar en términos de fines (resultados***) y no de medios (proyectos mineros, tramitología, cumplimiento de consulta previa, sacar la ley de ordenamiento territorial, aplicación de tecnologías, eventos, etc.) fue todo un reto.

Como muestra el gráfico 1, el abordaje del proceso de Planeamiento Estratégico  en el Sector Energía y Minas se realizó en el marco de cuatro componentes que se interrelacionan: sostenibilidad económica, sostenibilidad ambiental, sostenibilidad social y gobernanza sectorial; a partir del cual se identificaron los objetivos estratégicos del sector.


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En el gráfico 2, observamos la evolución de estos objetivos, con metas al Bicentenario (2021), y claro podríamos de una sola mirada**** evaluar al Sector y lo más importante tomar decisiones con el propósito de “conectar” lo que se quiere lograr (el futuro) con lo que se realiza (presente).

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Por lo tanto, el gran reto del nuevo Ministro de Energía y Minas, consistirá en ajustar, precisar y comunicar esta dirección estratégica***** (el qué), pero es necesario que lo realice apenas asuma el mando, para luego trabajar en los medios (el cómo).

Enlace Facebook: https://goo.gl/WpTa3g
Enlace Blog: https://goo.gl/KOUs16

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  • *_La OCDE recomienda implementar los Centros de Gobierno
  • ** Los documentos lo pueden encontrar en el siguiente enlace http://goo.gl/1rLNE7
  • *** En la práctica formular fines (resultado) es un proceso técnico y a la vez político
  • **** Esta información es base para construir los tableros de control para facilitar el seguimiento
  • ***** ”Al día siguiente de aprobar un plan, este ya necesita ser actualizado

Buen inicio de PPK, su visita a la Oroya, su viaje a Chile y su próximo viaje a China

Como exministro de Energía y Minas que fue PPK, sabe que para cualquier inversionista -mejor si es China- es un buen negocio las plantas de refinería o en este caso invertir en la Oroya, o visto de otra forma, como país es mejor exportar cobre refinado en vez de cobre concentrado.

Un cálculo aproximado* nos lleva a decir que si el cobre concentrado pasa por un proceso de refinación (como por el complejo metalúrgico de la Oroya) su valor se incrementa en un 30% y si a esto le restamos los costos de la refinación 10% y lo más importante los tributos que pagarían al Estado 6%, entonces la ganancia que le queda a la planta de refinación es de un 14%…

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Esto es lo que se denomina generar valor agregado y como vemos la refinación de los minerales y en específico del cobre es el primer paso, y se podría seguir la cadena…, es lo mismo que pasa en el sector energético con la petroquímica (claro tenemos que calcular los montos, pero ya desde el 2007 hay mucho interés y aún con el descubrimiento del gas de esquisto sigue vigente)

Mencionar que el Complejo Metalúrgico la Oroya está en la capacidad de refinar 20 producto de alta calidad (Bismuth, Indium, Copper, selenimum, gold, etc. A niveles superiores del 99.9%*) y cuenta con patentes propias, el otro tema es que la Oroya también ha sido fuente de contaminación del agua, aire y suelo.

Por otro lado en el PERUMIN** del 2011, el viceministro de minas de Chile, Pablo Wagner, comentaba la posibilidad que tienen Chile y Perú para generar un clúster de cobre de clase mundial hacia el año 2020. Ambos países concentrarán el 50% de la producción mundial de cobre gracias a la sólida cartera de proyectos que poseen en el sector minero, valorizados en más de 110 mil millones de dólares, de esa inversión total al 2020, unos US$ 67 mil millones corresponderán a Chile y US$ 42 mil millones al Perú. Además ambos países tienen alrededor del 40% de las reserva de cobre a nivel mundial y si estos proyectos mineros se logran ejecutar, el 50% de cobre del mundo va estar entre Chile y Perú y ahí se generará un clúster de exportación hacia al Asia Pacífico, de tamaños insospechados comentaba.

…Por lo tanto, las acciones que está realizando PPK vislumbran un nuevo escenario para la minería, vislumbran que sin crecimiento económico ,condición necesaria, pero no suficiente se logrará el desarrollo… de hecho el camino será complicado, pero es ahí en donde lo político (no la politiquería) se necesita, y que al final recibamos un Bicentenario diciendo que aprovechamos la oportunidad!*** y que por lo tanto traducimos esos ingresos en reducción de la desnutrición,reducción de la anemia y ya ningún niño muerto por las heladas,…
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* Datos presentados en el Congreso Internacional de Metalurgia de Transformación
** Desde el año 1954, el Instituto de Ingenieros de Minas del Perú organiza PERUMIN – Convención Minera.
***Recuerden que el grafeno y otros sustitutos del cobre están en pleno desarrollo, así como nuevos usos como el cobre antimicrobiano

De la burocracia del Plan al proceso de Planeamiento en los territorios (PDC) : Caso de Huancavelica-Perú

Con gran entusiasmo la semana pasada viajé a la provincia de Tayacaja en Huancavelica, con motivo de la presentación de los avances del proceso de formulación del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) de la provincia de Tayacaja en el marco de la Directiva 001-2014-CEPLAN.

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Entonces, antes de iniciar el evento uno de los asistentes muy molesto y a la vez preocupado me dice que lo que sobra en Huancavelica son los planes, y creo que no esperaba a que le diga que tenía toda la razón…, es decir si hacemos números y tomando el caso de Huancavelica, tiene que realizar 01 PDC a nivel del departamento, 01 PDC por cada una de sus 07 provincias y 01 PDC por cada uno de sus 95 distritos, en total tenemos 103 PDC solo en Huancavelica y que tienen que articularse y si calculamos para el Perú llegaremos a 2090 PDC, e incluso esta configuración es dinámica, ya que se crean nuevas provincias y distritos como resultado de divisiones político-administrativas, para el caso de Huancavelica tenemos que sumar 04 distritos nuevos e incluso hay más en proyecto.

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Con esto, entonces es obvia mi respuesta, pero lo que buscamos con el Planeamiento no es el Plan, sino que sea un proceso que nos ayude a generar información para los tomadores de decisiones (artículo 10 de la Directiva 001-2014-CEPLAN), que sea el proceso donde se defina los objetivos y las prioridades que guíen luego las intervenciones públicas y privadas, fácil decirlo¡, pero vamos avanzando.

Retomando el caso de Huancavelica, se comenzó por el proceso de planeamiento a nivel del departamento (ya acordado con el gobernador regional el año pasado https://goo.gl/TPgXo8 ), a partir del cual se identificaron los objetivos (fines, resultados) con sus respectivos indicadores, pero lo interesante es que en ese proceso (1) se preguntó si esos objetivos podían desplegarse a nivel de sus 07 provincias (recursividad de los objetivos) y claro que se realizaron, pero reordenando las prioridades, con dicha base ahora comenzamos con el planeamiento a nivel de la provincia y también en este momento nos volvemos a preguntar si los objetivos podían desplegarse ahora a nivel de sus distritos, y es en ese proceso que están, y para sorpresa de los asistentes, además de la participación del alcalde de la Provincia de Tayacaja, estuvo también el alcalde de uno de sus distritos – Andaymarca, con quienes ya realizamos dicho despliegue en su proceso de planeamiento a nivel del Distrito, es más ellos desplegaron hasta el nivel de los centros poblados.

En conclusión tenemos ya a un Distrito articulado con sus centros poblados y con su Provincia – Tayacaja y esta con su Departamento – Huancavelica y el Departamento.

Otra vez, más que el Plan, creo que ahora ya se está comenzando a tener la práctica del despliegue y la articulación entre los procesos de Planeamiento, y es más considero que la nueva gestión de PPK deberá de desplegar y articular sus prioridades en todos los niveles y el camino no termina ahí, al contrario inicia con la definición de objetivos (fines, resultados).

El padre de la Prospectiva, Gastón Berger, decía “…A menudo se buscan medios sin ni siquiera definir los objetivos que se han de alcanzar. Sin embargo, la realidad impone un orden inverso: determinar los fines, luego los medios necesarios”

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* y si calculamos para el Perú llegaremos a 2090 PDC, e incluso esta configuración es dinámica, ya que se crean nuevas provincias y distritos como resultado de divisiones político-administrativas, ya en Huancavelica tenemos que sumar 04 distritos nuevos e incluso hay más en proyecto. Por si fuera poco, estos PDC, en lo que les corresponda, tienen que articularse a los objetivos de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM), actualmente son 19 los Ministerios (inc. a la PCM) y todos contribuir a su vez a los objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) que aún ni se aprueba ¡ . Por otro lado, aunque a algunos no les guste, los PDC tienen que articularse con el presupuesto y una de las formas es con los resultados de los Programas Presupuestales (PPR), en lo que les corresponda, que a la fecha son 90 y representan el 62% del presupuesto.

** El despliegue y articulación de los objetivos tienen tres retos: (1) el primero es que los objetivos deben responder a cambios en el ciudadano o su entorno, pero en procesos participativos lo político le gana a lo técnico, es decir hay el riesgo que un objetivo no responda al ciudadano o al entorno (2);y segundo los objetivos tienen que tener indicadores, pero cada vez que se despliega es mayor la dificultad, pero a veces el buscar indicadores también se vuelve “burocrático” y se pierde el sentido de lo que realmente buscamos,que es el objetivo y (3) tercero el despligue es retroalimentado también de abajo hacia arriba.

Curso: Razonamiento Prospectivo

Iniciamos un nuevo curso en ESAN, “Razonamiento Prospectivo”, a prepararnos desde ahora para el Bicentenario (2021).

Objetivos del curso:

  1. Desarrollar en los participantes la capacidad de razonar sobre el futuro, utilizando los conceptos, metodologías y herramientas Prospectivas.
  2. Incorporar el Razonamiento Prospectivo en todo el ciclo de Políticas Públicas para asegurar mejores resultados.

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Fase de análisis Prospectivo en Energía

Uno de los recursos geoestratégicos de mayor interés mundial es la Energía.

En el Perú recordemos:
– El gran consumidor de la electricidad, más del 40%, es el Sector Minero.
– Un aproximado del 50% de la electricidad generada proviene de las centrales hidroeléctricas.
– En el ranking mundial de Energía (Índice de Desempeño de la Arquitectura Energética) el Perú se sitúa en el puesto 31 de 125 países.
– El potencial del gas de Camisea para el consumo interno y para la Industria Petroquímica en Ica (la UNI desde el 2007 promueve esta iniciativa).
– El potencial de contar con un Hub Energético en Bayóvar
– El Sistema de Interconexión Eléctrica Andina, entre otros.

Estos temas se conversaron con el viceministro de Energía en el marco de la realización de la fase de análisis Prospectivo (Directiva N°001-2014-CEPLAN).

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Además se revisaron algunos eventos de futuro como:
– La singularidad energética (energularidad) de Jose Cordeiro
– El Neo-Carbon Energy impulsado por la profesora Sirkka Heinonen
– La disociación entre crecimiento económico y demanda de energía de la Agencia Internacional de Energía (EIA)
– El gas como transición a energías sin carbón de la EIA
– El costo marginal cero de Jeremy Rifkin.
– La Enernet (Internet de Energía) de Bob Metcalfe.
– WiTricity (electricidad inalámbrica) de Marin Soljacic
– Breakthrough Energy Coalition de Bill Gates
– Las baterías Tesla de Elon Musk
– El desafío de mantener el calentamiento por debajo del límite de 2°C por la COP21,…

Recordando a Jeremy Rifkin, parece que nos movemos de una energía centralizada y jerárquica (basada en el petróleo y concentrada en manos de unos pocos) a una energía descentralizada y en red (basada en energías renovables y en manos de todos)… Nos acercamos a la convergencia entre las tecnologías de información y las tecnologías en energía.

…Esperemos, con el apoyo de Natalia Kuong y el liderazgo del viceministro de Energía, seguir avanzando en el análisis Prospectivo de este “fascinante” Sector e ir convocando a más actores claves.